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30 anni di legge sui Parchi

Oggi si celebra il suo trentesimo anniversario, ma la legge quadro sulle aree protette è stata approvata solo dopo quasi un secolo di complicato lavoro

Quasi un secolo per arrivare alla legge quadro

La legge quadro sulle aree protette è stata approvata nel 1991 dopo un complicatissimo iter parlamentare interrotto innumerevoli volte per la fine delle varie legislature in cui questo è stato avviato. In generale, l’Italia per dotarsi di una normativa quadro su parchi e aree marine protette ha impiegato poco meno di un secolo.

1920: un primo disegno di legge per tutelare le bellezze naturali

È nella difesa delle bellezze naturali un altissimo interesse morale ed artistico che legittima l’intervento dello Stato e si identifica con l’interesse posto a fondamento delle leggi protettrici dei monumenti e della proprietà artistica e letteraria

Benedetto Croce, Ministero per la Pubblica Istruzione nel 1920

Così Benedetto Croce si esprimeva al Senato nel corso della presentazione del disegno di legge Per la tutela delle bellezze naturali e degli immobili di particolare interesse storico.  Era il 1920 e il confronto istituzionale era fortemente caratterizzato da considerazioni storiche, artistiche ed estetiche e non si riuscì a ricomprendere la previsione dei parchi naturali. 

Concetti come biodiversità o servizi ecosistemi, infatti, erano estranei al mondo delle Istituzioni politiche, nonostante nel mondo scientifico esistesse già una sensibilità che osservava i beni naturali non solo sotto il loro profilo estetico e paesaggistico. Già nel 1911 la Società Botanica Italiana (fondata nel 1888) rivolse un appello alle Istituzioni affinché “i monumenti naturali anche sotto il loro aspetto scientifico in modo che anche la flora vi trovi protezione”. 

Dal 1922 al ’35 i primi 4 parchi storici

Nel 1922 flora e fauna sono considerate in quanto tali nell’atto istitutivo del Parco Nazionale del Gran Paradiso che, dopo una donazione di terreni fatta nel 1919 da Vittorio Emanuele III, dichiara nel suo articolo 1 lo scopo di “conservare la fauna e la flora e di preservarne le speciali conformazioni geologiche, nonché la bellezza del paesaggio”.

Parole simili a quelle poi contenute anche nell’articolo 1 dell’atto istitutivo del Parco Nazionale d’Abruzzo (R.D.L. 11.1.1923 n. 257). A queste fu però fatta un’aggiunta che in assenza di una cultura della sostenibilità e di procedure codificate di valutazioni ambientali, fu foriera di cattive interpretazioni se non di vere e proprie speculazioni.

Orso bruno marsicano nel Parco d’Abruzzo, foto di Giancarlo Mancori

Lo scopo del parco era quello di “tutelare e migliorare la fauna e la flora e di conservare le speciali conformazioni geologiche, nonché la bellezza del paesaggio, e di promuovere lo sviluppo del turismo e dell’industria alberghiera”. Concetto quest’ultimo poi ripreso nell’atto istitutivo del Parco Nazionale del Circeo (Legge 25 gennaio 1934, n. 285) e rafforzato dalla contestuale nascita all’interno dell’area protetta della Sabaudia quale città vocata alla villeggiatura e allo sport. Di analoga impostazione è l’articolo 1 dell’atto istitutivo del Parco Nazionale dello Stelvio (Legge 24 aprile 1935, n. 740). 

Molti scempi compiuti nel nome del turismo

La funzione di promozione turistica attribuita sin dai parchi storici è stata spesso mal interpretata: le cronache degli anni Settanta hanno parlato di “sacco del Circeo” e persone del livello di Antonio Cederna si occuparono della speculazione edilizia di Pescasseroli al Parco d’Abruzzo. Molti erano gli scempi che nel nome del turismo si volevano realizzare e che sono stati fortunatamente fermati.

Quello che va ribadito è che le aree protette, sin dallo loro origine, rappresentano quello spazio dove deve esistere un equilibrio tra esigenze di conservazione e promozione territoriale: non a caso, ad esempio, negli organi di gestione dei Parchi Nazionali d’Abruzzo, del Circeo e dello Stelvio era presente, sin dalla loro istituzione, anche un rappresentante del Touring Club Italiano. Nonostante fosse dunque chiaro che le politiche di conservazione dovessero guidare anche una corretta fruizione pubblica delle aree del parco, al di là dei quattro parchi storici istituiti negli anni venti e trenta, non si riuscì a trovare il modo di varare una legge che promuovesse un vero e proprio sistema di aree protette.

1952: un nuovo disegno di legge

Dopo la Seconda guerra mondiale, fu istituita nel 1952 la Commissione del Consiglio Nazionale delle Ricerche che lavorò per sei anni e produsse una proposta di legge sui parchi nazionali che fu fatta propria dal Governo e presentata alla Camera dei deputati da quella però non uscì mai approvata. Nella legislatura successiva, alcuni Deputati, tra cui Ugo La Malfa, presentarono nel 1964 una proposta di legge sui parchi che introduceva nuovi criteri di gestione e apriva alla possibilità che questi fossero istituiti anche dalle Regioni. Il disegno di legge prevedeva inoltre una gestione affidata ad Enti autonomi di diritto pubblico. Neppure questa proposta, innovativa e basata su uno studio articolato elaborato da Italia Nostra, completò mai l’iter parlamentare.

1970: le Regioni a statuto ordinario

Gli anni Settanta furono caratterizzati dall’istituzione delle Regioni a statuto ordinario e quindi dal dibattito sulle competenze che queste avrebbero dovuto esercitare. Si ritenne giusto ed opportuno conservare in capo allo Stato le competenze per “gli interventi per la protezione della natura salvi quelli regionali non contrastanti con quelli dello Stato” oltre che i parchi nazionali (D.P.R. 15.1.1972 n. 11 art. 4): la norma fu anche interpretata come possibilità per le Regioni di istituire autonomamente propri parchi regionali.

La Regione Lombardia, infatti, dopo una complessa disputa giuridica che vide esprimersi anche la Corte costituzionale con una sentenza fortemente dibattuta, e sulla spinta di una proposta di legge d’iniziativa popolare sostenuta da Italia Nostra, istituì il Parco del Ticino nel 1974.

I primi tentativi di legge quadro

Sempre negli anni Settanta si provava, anche sulla base del nuovo assetto istituzionale Stato-Regioni, a trovare un punto di equilibrio sul tema dei parchi, attraverso la presentazione di due disegni di legge al Senato. Uno fu presentato dal Sen. Michele Cifarelli (V legislatura, Disegno di Legge A.S.122); l’altro fu depositato dal Sen. Giacomo Mazzoli (V legislatura, Disegno di Legge A.S. 473). Questi due disegni di legge rappresentano i primi tentativi di leggi quadro in materia e sebbene prevedessero già un sistema misto di attribuzioni Stato – Regioni, i provvedimenti non furono mai approvati.

1976: una svolta con la sentenza n.175 della Corte Costituzionale

Nello scorrere del tempo il confronto tra Stato e Regioni si fa sempre più acceso e coinvolge la Corte Costituzione su questioni riguardanti la corretta gestione del territorio (specialmente in relazione ai limiti delle competenze urbanistiche rispetto ai vincoli ambientali). La sentenza che ha guidato il legislatore fino alla legge quadro n. 394 del 1991, è stata quella della Corte costituzionale n. 175 del 1976, relativa alle modalità di approvazione del piano regolatore di Sabaudia nel Parco Nazionale del Circeo. Accogliendo il ricorso del Ministero dell’Agricoltura e rigettando la posizione sostenuta dalla Regione Lazio, la Consulta affermò che non spettava a questa “approvare il piano regolatore (…) senza che, nelle parti in cui comprende zone incluse nel Parco Nazionale del Circeo, sia preventivamente intervenuta un’intesa con i competenti organi dello Stato”. Com’è facile vedere questa è ancora oggi l’impostazione di riferimento che nel processo di pianificazione governa il rapporto tra piano del parco e piano regolatore.

1977: L’esito deludente del DPR 616

Lo Stato ha poi tentato di introdurre una serie di elementi di chiarezza con il D.P.R. 616 del 1977 che tra l’altro disponeva il trasferimento alle Regioni delle competenze in materia di agricoltura e foreste oltre che “gli interventi di protezione della natura comprese le istituzioni di parchi e riserve naturali e la tutela delle zone umide” (art. 66). Il D.P.R. 616 del 1977 prevedeva l’emanazione di una legge statale sui parchi nazionali da emanarsi entro la fine del 1979 ed introduceva la possibilità di istituire parchi interregionali mantenendo in capo allo Stato le funzioni d’indirizzo e di coordinamento (art. 83). Questo D.P.R. sollevò un aspro dibattito, ma quello che qui conta dire è che la previsione di elaborare una legge nazionale sui parchi entro il 1979 fu disattesa, anche se la questione venne ripresa dal Ministro dell’Agricoltura Giovanni Marcora che nel febbraio del 1980 presentava un articolato disegno di legge.

1980: il confronto con le associazioni

Al Ministro Marcora bisogna riconoscere di aver operato mantenendo sempre un confronto positivo e propositivo con il Club Alpino Italiano, Italia Nostra e soprattutto con il WWF che, sempre nel 1980, insieme al Comitato Parchi (istituito presso il Parco d’Abruzzo) organizzò presso l’Università di Camerino un convegno poi assunto da tutti quale punto di riferimento. A Camerino, infatti, è stato fissato l’obiettivo di avere almeno il 10% del territorio italiano protetto entro la fine del 2000.

1985: nasce il Ministero dell’Ambiente

Il disegno di legge del Ministro Marcora presentato nella VIII legislatura non verrà approvato. Neppure nella IX legislatura, nonostante l’approvazione di una norma fondamentale quale quella per la tutela del paesaggio che porta il nome del suo proponente, Giuseppe Galasso (Legge 431 del 1985), e l’istituzione del Ministero dell’Ambiente (Legge 349 del 1986), si riuscì a porre la dovuta attenzione al tema dei parchi.

1987: i Verdi entrano in Parlamento

Per la prima volta, nella decima legislatura, entrano in Parlamento i Verdi che tra i progetti di legge presentati per risolvere varie questioni ambientali rimaste sospese, presentano anche quello sulle aree protette che alla Camera raccoglie l’adesione di 38 deputati (primo dei quali Gianluigi Ceruti) appartenenti anche ad altre forze politiche. Su questa proposta operò un nutrito gruppo di lavoro composto da vari esperti (molti quali appartenenti al WWF, come Fulco Pratesi, Fabio Cassola, Arturo Osio e Franco Tassi) ed il testo, poi unificato nella discussione ad altri presentati, assunse un’articolazione tale da indurre il Governo (rappresentato dall’allora Ministro dell’Ambiente Giorgio Ruffolo) a rinunciare dalla presentazione di una propria proposta.

1991: viene approvata la legge quadro per i Parchi

Dopo un lavoro enorme in Commissione e in Aula, durato circa quattro anni, il disegno di legge è approvato il 6 dicembre 1991.

  • Aree Protette
    Aree Protette

    Il complesso sistema di aree protette in Italia

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